De l’aménagement du territoire au développement territorial : quelle transition et quelle articulation?

III-Une gouvernance territoriale fondée sur la décentralisation, la concertation et la participation

Afin d’institutionnaliser l’ILDH d’une part et de développer le savoir-faire spécifique aux projets et au renforcement de la gouvernance locale, deux mesures importantes ont été prises :
La dotation de chaque province et préfecture d’une Division de l’action sociale (DAS) pour le suivi et l’assistance technique de l’Initiative. Le renforcement de l’ingénierie sociale et l’accompagnement par un programme de formation et d’assistance technique au profit des comités locaux dans les communes et les quartiers, des associations impliquées dans le développement humain, des élus locaux. Une enveloppe de 500 millions de Dirhams sur cinq ans est consacrée à cette action.
La contractualisation comme cadre d’intégration des politiques sectorielles : L’aménagement du territoire et le développement régional étaient vus jusqu’à une date récente à partir des plans économiques et sociaux, qui ont un caractère très centralisé. La nouvelle approche de l’aménagement de territoire engagée au Maroc depuis le débat national en 2001 est axée sur les territoires et leur développement.
Les différents acteurs publics et privés ont progressivement épousé le point de vue de la Charte et du SNAT. Aujourd’hui, tous les acteurs institutionnels sont d’accord sur les mérites d’un développement à dimension régionale basé sur des programmes intégrés. Cette approche coupe court avec la vision sectorielle des politiques publiques et permet de donner au développement local une vision de l’aménagement du territoire. Ils sont également d’accord sur le fait que le développement local n’est qu’une dimension métrique du développement régional, mais quelle que soit l’échelle du territoire, le moteur de changement reste le niveau de mobilisation des acteurs locaux (conseils régionaux, collectivités locales, services déconcentrés, sociétés civiles, etc) et leur niveau de compétences institutionnelles et techniques.
A l’ère de la gouvernance, la contractualisation territoriale devient le mot-clé des politiques publiques, le remède aux principaux maux qui accablent l’administration comme la prédominance de l’approche sectorielle, le cloisonnement, l’absence de prise sur le réel, l’inefficacité, etc. Le contrat territorial est une reconnaissance mutuelle des acteurs, chacun est reconnu dans sa spécificité, ses moyens et ses compétences. C’est aussi une responsabilisation de chacun d’eux dans la concrétisation du projet territorial.
La démarche contractuelle permet dans tous les cas de construire progressivement une démarche de connaissance, de responsabilisation et d’apprentissage collectif : parce qu’elle est fondée sur un dialogue entre partenaires formalisée par des engagements réciproques sur horizon pluriannuel, la contractualisation a un pouvoir incitateur réel et potentiel vis-à-vis de l’Etat et des collectivités, les poussant à avoir une programmation pluriannuelle de leur action autour des dialectiques diagnostics partagés/solutions partagées. (Source de visibilité et de lisibilité.). Consacrant une démarche de projet avec à la clé un dispositif de suivi et d’évaluation, la contractualisation est a priori attentive et plus sensible aux résultats de l’action publique.

4°- Le concept de «développement durable» : Le développement durable comme un «développement qui permet la satisfaction des besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs» est une notion assez récente (1987) qui était très peu prise en compte dans les politiques publiques. Au Maroc, ce n’est que récemment qu’il commence à prendre place dans le discours politique de l’Etat et se concrétiser grâce au lancement d’études, et à la mise en place d’un arsenal juridique qui s’étoffe de jour en jour (promulgation des lois sur l’eau, les études d’impact, les déchets solides, les carrières). Des mesures techniques et institutionnelles sont mises en place par le Département de l’environnement pour mettre en œuvre les dispositions des textes promulgués et de ceux actuellement en projet.
Le développement durable n’est pas systématiquement lié à l’environnement, mais englobe beaucoup plus largement les problèmes économiques et sociaux et la question de la gouvernance à travers la participation de la population à la prise de décision. En d’autres termes, la notion de «développement durable» est un agencement et une réconciliation entre l’économique, le socio-spatial (ou le territorial), l’écologique et l’institutionnel.
Il est certain que la concrétisation de l’approche «développement durable» dans les politiques publiques, les activités du secteur privé et la vie de tous les jours des citoyens marocains est une œuvre de longue haleine qui doit commencer par un changement d’attitude des décideurs et des citoyens vis-à-vis des ressources, en partant de l’idée que «demain se construit aujourd’hui».
En 2007, lors du changement de gouvernement, il se crée le ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’Espace (MHUAE), doublé d’un Secrétariat d’Etat chargé du développement territorial. «Le regroupement des trois domaines stratégiques, urbanisme, habitat et développement territorial au sein d’un même département, confirme la volonté de l’Etat de donner une autre dimension à l’appréhension des problématiques socioéconomiques du pays en les «repositionnant» par rapport à leur cadre territorial».
Le développement territorial est présenté comme une phase plus avancée de l’aménagement du territoire. Après la phase de la réflexion et des études consacrée, notamment par l’élaboration de la Charte et du SNAT, il s’agit maintenant de l’opérationnalisation et de la déclinaison territoriale des orientations du SNAT, comme l’expliquent les nouveaux responsables du dossier. L’opérationnalisation des principes et des recommandations de la Charte et du SNAT s’effectue à travers :
Les Schémas Régionaux d’aménagement du territoire (SRAT) qui sont définis comme des déclinaisons des orientations du SNAT à l’échelle régionale. Le SRAT doit assurer une double mission :
En définissant une vision stratégique, le SRAT doit constituer le référentiel qui définit les grandes orientations de l’Etat dans chaque secteur tout en assurant une coordination optimale entre les différents intervenants publics, parapublics et privés à l’échelle de la région.
En veillant à une meilleure concertation entre services déconcentrés de l’Etat, collectivités territoriales, opérateurs privés et société civile en mettant en place un dispositif de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation.
Le SRAT qui doit être élaboré sur la base de la concertation et de la participation de tous les acteurs influents de la région doit déboucher sur l’identification de projets de territoires. A la fin de 2009, une dizaine de SRAT étaient à l’étude, dont un presque achevé (celui de la Région Tadla Azilal).

2- La Stratégie Nationale de développement rural (SNDR) : Cette stratégie vise à répondre à une série d’enjeux nationaux et d’ambitions prioritaires pour les territoires ruraux, qui peuvent être résumés comme suit :
-Améliorer l’attractivité du milieu rural et de la qualité de vie de la population (amélioration des conditions de vie et appui à l’urbanisation intermédiaire) ;
-Promouvoir la compétitivité de l’économie rurale (diversification des activités non agricoles génératrices de richesses et d’emploi) ;
  -Assurer les conditions de durabilité environnementale (préservation de l’environnement des territoires ruraux et Gestion et valorisation du patrimoine naturel et culturel).
Dans le cadre de cette nouvelle approche, le Fonds de développement rural (créé par la loi de Finances n°32-93, 28 février 1994), a pour vocation d’intervenir comme un levier qui aiderait à la mise en œuvre opérationnelle et volontariste du développement des territoires ruraux. Le FDR a un rôle majeur à jouer en tant qu’outil agissant sur les territoires ruraux pour répondre à un objectif de développement humain et de mise à niveau économique et en tant que catalyseur pour dynamiser l’intégration de l’action publique dans le milieu rural.

3- La Stratégie nationale de développement urbain (SNDU) : Pilotée conjointement par le ministère de l’Intérieur et le ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’Espace, cette stratégie se veut comme une approche globale et participative de la ville qui rompt avec les approches centralisées et sectorielles qui ont prévalu jusqu’à présent. Cette stratégie vise à assurer un développement urbain durable, avec pour finalité l’émergence d’une ville compétitive, moteur de la croissance régionale et nationale, qui favorise la cohésion sociale et l’économie des ressources.
Il s’agit également, de faire évoluer l’action publique en faveur de la ville, en s’appuyant sur le développement des initiatives locales, la conception d’une politique urbaine intégrée combinant les dimensions sociale, économique et environnementale, et la mise en place d’une gouvernance urbaine effective, à travers la déconcentration des politiques en la matière et le renforcement de la décentralisation. La SNDU se veut comme l’engagement d’un processus de changement axé sur la dimension qualitative de l’action publique qui prêche la bonne gouvernance en renforçant l’approche transversale et intégrée de la ville.
Deux villes-pilotes sont choisies pour faire l’objet d’expériences dans le cadre de la SNDU : il s’agit d’El Jadida et Settat.
4- Les «projets de territoire» : Le développement territorial repose sur un concept nouveau : «le projet de territoire ». C’est une démarche nouvelle de développement qui consiste à faire émerger des projets à une échelle territoriale pertinente. Le projet de territoire est défini sur la base de deux principes fondamentaux, à savoir la vocation et l’identité
Ce qui distingue un projet de territoire des autres projets est une méthodologie nouvelle en rupture avec les approches sectorielles et centralisées du développement. Il s’appuie sur la participation des acteurs locaux et de l’ensemble des acteurs concernés à toutes les étapes du projet. Un projet de territoire est un projet global : il mobilise toutes les potentialités de développement à travers des réalisations permettant de structurer le territoire. Il répond à une stratégie dont les objectifs se concrétisent à long terme. Ses opérations et actions sont réalisées à moyen terme. Le suivi et la coordination se font à court terme.
Quatre projets de territoires ont été identifiés en 2009. Il s’agit d’Al Hoceima, Ouezzane, Bni Meskine et Boulaâouane.

5-L’Agenda 21 : Il s’agit d’un plan d’action local concerté pour le 21ème siècle inspiré des recommandations de la Conférence de Rio De Janeiro de 1992. Le fondement de l’Agenda 21 réside dans la participation des acteurs à toutes les étapes du projet, la formation et le renforcement de leurs capacités, l’élaboration d’un plan d’action local comprenant des actions visant à améliorer les conditions de vie des populations pauvres dans un esprit de développement durable.
En fait, la première expérience marocaine d’Agenda 21 est celle de la ville d’Essaouira et qui date de 1996. D’autres expériences suivront à partir de 2002 et concerneront les villes de Marrakech, Agadir et Meknès.

6- Plans communaux de développement : Le ministère de l’Intérieur, à travers la direction générale des collectivités locales (DGCL) a engagé un ensemble d’actions visant à développer «La Planification stratégique participative» à l’échelle locale selon une démarche participative. Dès le lancement de l’idée à la fin 2007, la DGCL avait choisi d’initier et de conduire le processus d’élaboration d’un Kit de planification stratégique de façon concertée et partagée avec des partenaires nationaux et internationaux (HCP, DFCAT, UNICEF, USAID, GLM/ACDI, ADS et l’Union européenne) constitués en un groupe de travail ad hoc. Les PCD peuvent constituer de véritables instruments de développement local s’ils sont réellement élaborés dans la concertation
Parallèlement à toutes ces actions, le Maroc connaîtra la réalisation de grands équipements structurants qui auront un impact indéniable sur le territoire national et les différents secteurs productifs. Tous les acteurs publics ont été mis à contribution (Caisse de Dépôt et de Gestion, OCP, Holding Al Omrane, ONCF, Autoroutes du Maroc, etc.). Il s’agit des projets de Tanger-Med, du programme autoroutier, de la ligne TGV Tanger–Casablanca, les villes nouvelles (Tamansourt et Tamesna), l’aménagement de la vallée de Bouregreg, le Plan Azur, le Plan de production des énergies renouvelables, etc.
Ces mégaprojets, bien que bénéfiques pour le renforcement de l’attractivité et la compétitivité du système productif et du territoire national, ne sont prévus dans aucun document référentiel d’aménagement du territoire et ont été conçus en dehors de toute concertation avec les acteurs des territoires concernés. Certes, l’intérêt national prime sur l’intérêt local, voire régional, néanmoins, certains projets connaissent quelques difficultés de réalisation en raison de l’absence de concertation et de coordination au moment de leur conception et pendant leur réalisation.
S’il est quasi-impossible de dépasser certaines contraintes imposées par la géographie physique et de corriger en peu temps les dysfonctionnements hérités du passé, il est possible de réformer notre mode de gouvernance en procédant à une véritable régionalisation et territorialisation des actions de l’Etat. La régionalisation et la territorialisation de l’action publique constituent aujourd’hui un véritable défi pour le Maroc, car cela nous impose de refonder les rapports entre l’Etat et le citoyen, l’Etat et les territoires, une révision complète de notre façon de faire, une recherche permanente de cohérence et une adaptation de nos supports techniques et partant, exige davantage de partage de responsabilité entre acteurs, de synergie et d’intégration des politiques.
Certes, le discours politique sur l’aménagement du territoire a beaucoup évolué depuis une cinquantaine d’années. Tous les acteurs du développement s’accordent à dire aujourd’hui qu’une bonne gouvernance territoriale fondée sur la décentralisation, la concertation, la participation et la coordination des acteurs est la clé de voûte du développement du Maroc.
Néanmoins, la rupture avec l’approche centralisatrice, sectorielle, individualiste et étanche qui a prévalu depuis l’Indépendance du pays s’avère une œuvre de longue haleine, en raison d’une quasi-absence, du moins dans l’immédiat, d’une véritable culture de partage et de l’écoute de l’autre chez de nombreux décideurs et acteurs.
Fin

*Professeur et directeur de l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme
Texte intégral de l’intervention de l’auteur devant la conférence
intercontinentale en intelligence
 territoriale organisée à l’Université du Québec en Outaouais