L’Etat sous la pression des statistiques

«Et si le benchmarking, le vrai, celui dont il est question ici, était un savoir-faire dont la société civile devrait enfin faire profiter notre Etat ?». La question n’est hélas pas d’Isabelle Bruno et Emmanuel Didier, auteurs de ce livre, mais d’Alexandre Jardin, préfaçant le Guide du Benchmarking de Jacques Gautron en 2003. Et, si nos auteurs le citent en ouverture de leur ouvrage, ce n’est pas pour reprendre à leur compte sa problématique – sur un mode scientifique – mais pour illustrer ce « nouvel esprit du capitalisme », désormais vieux de vingt ans, et «ce postulat, largement partagé, qui justifie aujourd’hui l’exportation des techniques managériales d’un univers à l’autre, du monde impitoyablement efficient des affaires à celui, réputé sclérosé, de l’action publique». Aussi, il ne s’agit pas ici de poser la question de l’intérêt – ou non – du benchmarking pour la sphère publique, ni même celle de son éventuel danger.
Mais, puisque «nombreux sont ceux qui en ont déjà dénoncé les méfaits», «d’en analyser le mode d’exercice» pour finalement proposer «selon le bon vieux principe de l’arroseur arrosé […] quelques pistes de résistances à la politique du chiffre». A y regarder de près pourtant, bien difficile de distinguer l’arroseur de l’arrosé, tant les pourfendeurs de l’idéologie ont des airs de gardiens du dogme.
Mais qu’est-ce donc que le benchmarking ? Une «discipline indéfinie », en perpétuelle évolution, dont la cohérence tient à sa finalité et sa base méthodologique : l’évaluation comparée d’unités de production diverses en fonction d’indicateurs et d’objectifs prédéfinis. Il s’agit donc d’une «technique de gouvernement», d’un dispositif au sens foucaldien du terme, c’est-à-dire d’un système de signes visant à exercer une contrainte sur les êtres et les corps. Appliqué à l’action publique, c’est donc une pleine rupture dans une longue continuité : celle des chiffres et de l’administration, la statistique étant étymologiquement, comme ils le rappellent, «la science de l’Etat ». Selon Isabelle Bruno et Emmanuel Didier, pourtant, sa spécificité est « de chercher à capter leur pouvoir de description transformatrice [des statistiques, ndlr] à des fins de domination». Comme si les chiffres avaient jusque-là entretenu un rapport horizontal entre l’Etat, ses administrés et ses agents... Comme si également le benchmarking – pourtant simple technique, souple de surcroît – portait inévitablement en lui un mal incurable... Comme si, enfin, il ne pouvait ontologiquement pas servir l’intérêt général, mais seulement le menacer et lui nuire...
Pour mieux comprendre ce qu’est le benchmarking – et peut-être la défiance à son endroit – il faut revenir aux origines de la discipline, que nos auteurs ont le bon goût d’exposer. Associé dans les manuels de management à Xerox et Robert C. Camp, il aurait, en fait, fait ses premières armes dans l’industrie japonaise d’après-guerre avec la mise en place – sous influence américaine, il est vrai – des premières politiques de qualité totale. C’est ensuite au début des années 1980, à la faveur des difficultés de l’économie américaine face à la nouvelle puissance nippone, que fut importé et développé le TQM (management de la qualité totale) outre-Atlantique. Puis, c’est effectivement chez Xerox qu’il prit son appellation et sa forme actuelle. Il s’agissait alors, face à la concurrence nippone toujours, d’accepter de se « comparer au monde extérieur», comme l’explique Camp, dans l’optique de trouver les «bonnes pratiques» et d’accorder ses objectifs et méthodes par rapport à elles.
Ainsi, le principe n’est pas de se jauger à l’aune de ses seuls concurrents, mais à celle de toute entité susceptible de servir de référence sur un point précis, dans une optique d’efficience maximale des organisations. La pratique s’est ensuite diffusée à échelle globale, notamment après l’obtention du Prix Balridge par Xerox en 1989, apportant avec elle un nouveau mode de gouvernance des entreprises, non plus en fonction des «diktats d’un patron exigeant» mais « relativement à ce qui se fait de mieux dans le monde».
Résultat, selon Isabelle Bruno et Emmanuel Didier : des agents pliés à une discipline indéfinie « bien plus perverse que les consignes du contremaître ou que la dure loi du pouvoir souverain », puisque le benchmarking «parvient à gouverner ce que l’on a tendance à croire de plus personnel : nos initiatives». Pour exemple d’application dans la sphère publique française : le dispositif LRU (loi relative aux libertés et responsabilités des universités) qui, instaurant l’autonomie des universités, leur laisse la responsabilité de répondre au mieux à neuf objectifs dont : « améliorer la réussite à tous les niveaux de formation», «optimiser l’accès aux ressources documentaires pour la formation et la recherche» ou encore « améliorer le transfert et la valorisation des résultats de recherche ».
Franchement scandaleux ? A vrai dire, malgré un sérieux travail de documentation des auteurs, on peine à voir ce qu’y perdent les citoyens.
L’on est par contre un peu dérouté par la puérilité et l’improductivité de propositions se bornant à « opposer une résistance passive à la manière de Bartleby» ou à se mettre au «statactivisme», c’est-à-dire « retourner les chiffres contre ceux qui s’en servent à des fins de domination». Cela ne rend bien sûr pas irrecevable toute critique de la technique du  benchmarking et de ses dérives, comme le rappelle la condamnation de la Caisse d’épargne par le Tribunal de grande instance de Lyon en septembre 2012 pour non-respect de ses «obligations de résultats» concernant la sécurité et la santé de ses salariés. Au contraire, cet acte juridique ouvre peut-être de nouvelles perspectives pour le benchmarking : celle de son utilisation pour obtenir des résultats sociaux autant qu’économiques, et celle de modes de régulation permettant de prévenir ses possibles dérives. Il n’y a pas de raison pour l’Etat de se passer d’un outil efficace de gestion de son action et de ses ressources s’il en prévient les abus potentiels. Il n’y en a pas plus de ne pas imposer au secteur privé un benchmarking social, voire environnemental, dans l’intérêt du plus grand nombre. En fin de compte, le tout avec les dispositifs, c’est de bien s’en servir.

* Benchmarking : L’Etat sous
pression statistique - Isabelle Bruno et Emmanuel Didier -
Editions La Découverte-
mars 2013.